如果将原则控制作为自由裁量控制的一种模式，在控制技术层面上需要解决三个基本问题：第一，原则必须是法律原则而非法理原则，也就是说在法律上承认行政法基本原则的直接适用效力。

2018年《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》则设定了基于耕地后备资源状况和用地需求的补充耕地国家统筹技术论证措施。即动态意义的行动性政策表达，努力科学种田或城市附近的菜地更不应占用[45]。

特别是构建区域保护规模目标、质量目标和生态环境承载力目标[127]，进一步砥砺充实了所涉耕地保护目标的结构要义。1994年《基本农田保护条例》则就基本农田及其保护区予以了明确的概念定性，并体系性厘清了划定、保护、监督管理之全过程各环节的具体行为事项。[65] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。2007年国务院《政府工作报告》对一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线的红线定性和坚决实行最严格的土地管理制度的原则阐明。共生整合关系下规模化-效益化-优质化的价值目标变迁，引领确立了我国耕地保护的整全性立场与多维化举措。

该阶段的相关规范设定更多地停留在宏观性的概念宣示层面，缺乏凸显可操作性、执行性的实施规定，导致整体规范实施效果参差不齐。其作为一种强制性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其必须采取强行的、非自由选择的手段对耕地违法行为进行制裁。首先，在行政立法过程中，行政机关享有相当的自由裁量权。

再次，这种通过程序的竞争性控制模式，并不排除其他控制模式的运用，相反可以将其他模式予以整合：事先的细化的裁量标准和确立的原则，事后的监督审查与救济，对于压缩不必要的裁量空间，强化裁量过程的结构性控制，特别是对于强化行政相对方的竞争能力或者为相对方提供权利保障，都具有重要意义。对事实认定、理解等判断性裁量的控制则相当有限。难怪坐落于美国首都华盛顿宾夕法尼亚大道上的司法部大理石门墙上镶刻着这样一句格言：法律终止之处，即暴政发轫之地。因为，规则细化总是相对的，并非越具体越好。

(第10卷第2辑) 摘要：自由裁量权是行政权的核心要素。而审查控制则强调裁量主体之外的权威评价。

第三，裁量权是法律赋予执法者的法定权力，其旨在授权执法者在具体行政执法过程中根据个案具体事实灵活适用法律，任何行政主体均可独立地、自主地行使法律所赋予的裁量权。长期以来，法治主义在控制自由裁量权问题上的种种努力，体现的都是过分强调规则之治的形式法治理念。裁量基准本质上就是对行政裁量权（其中主要是对行政处罚裁量权）行使的细化的操作性标准，其具体内容主要是：依照不同基点，如中间线标准、平均值标准而设计出不同的格次，将行政处罚幅度进行细化、量化，有些地方甚至采用定额标准。但是这两项制度也由于体制因素而无法充分发挥对自由裁量的控制作用。

但是这种压缩和消灭只限于对选择性裁量的控制。第三，如果司法机关全面介入自由裁量的行使，也可能导致司法裁量代替行政裁量。这不仅意味着政府行政权增加，更意味着其享有的行政自由裁量权的膨胀。通过程序的竞争控制模式，在承认必要裁量空间的基础上，力图实现行政裁量权行使的理性化。

我国《行政复议法》虽然将行政自由裁量权行使的适当性纳入了审查范围，但行政复议制度的结构和程序上的局限，例如复议机关中立性的不足、复议程序公正性的匮乏等，都在很大程度上抑制了这一制度对自由裁量进行有效控制的功能。在这一方面，法治原则意味着行政当局不应当拥有任何自由裁量权。

行政权的具体运用，更多需要执法部门和执法人员根据具体的情况进行决策和决定。对行政权行使的事后审查和校正机制，长期以来就是行政法的一项核心控制技术。

其一，不断细化的立法耗费了大量立法资源。不幸的是，与这一法律统治理想相映照的现实情境，却是自由裁量的广泛存在。在《自由的宪章》中，他指出：法治意味着，除非为了执行某项具体法律规则，政府不得以强制力对个人权利进行限制……法治要求政府在实施强制性行为时必须遵循明确的规则，这些规则不仅必须规定何时和何种情况下可以行使强制性权力，而且必须规定这种强制性权力的行使方式。在这个过程中，必要的程序控制和相对人参与的缺乏，使得行政机关在进行裁量时会考虑不相关因素或者不考虑相关的因素。而且裁量权的存在也具有相当的积极意义。原则指导强调的是执法者自身对原则的把握和运用，强调执法主体的素质和品性。

我们不难发现，个人基于主观的理解、判断而作出选择的过程，正是典型自由裁量过程。具体而言，这一逻辑可作如下展开：如果规则可以很明确地表达出某种命令和指令，而且执法者必须依照这一指令进行处理，那么执法者就失去了判断、选择和斟酌余地。

（一）自由裁量权的四种控制模型 1．通过规则的命令控制模式 在古典法治主义理念中，人们相信法律规则的缺位就意味着自由裁量。当然，所谓整合，并不是简单地将各种控制模式及其技术加以简单组合。

也就是说，在定性问题上，执法者依然有很大的判断权和裁量空间。应当承认，通过规则的细化、量化以控制行政裁量的裁量基准制度，对遏制当前行政裁量权的滥用，推进依法行政，实现法治政府的目标无疑具有重要意义。

这就要求裁量权不仅应该根据它们的实际作用，还应该根据受到影响的利益相对人所理解的方式来进行。概言之，自由裁量权无处不在，在行政过程中集中表现为：（1）选择性裁量。所有法治政府都是法律统治和人的统治的结合。通过判例制度，行政官员和法官可以对法律原则进行不断阐明和解释，同时结合具体案例，还能够为行政主体的具体行为提供指导。

如果自由裁量权范围太窄，正义就可能因为缺乏必要的个别化（ individualization）而被扭曲。过分抽象或原则化，又会影响控制的效果。

原则控制主要是行政法学界应对我国行政自由裁量权滥用的设想。其积极效用包括：克服裁量的随意性。

如果能够通过完善、细化法律规则，对执法者提出精确的命令和指令，就可以完全阻却执法过程中个人因素对法律意志的扭曲。过分的细化和具体化，将导致规则适用的僵化和个体正义的湮没。

即便规则看起来明确具体，适用规则的主体对规则的理解、对事实判断以及对纠纷、事务决断的存在，也表明规则带给我们的其实只是一种确定的不确定性。因此，考虑在行政系统内部设立专业化的、相对独立的审查机构和人员，应是一条必要而且可行的路径。如果将原则控制作为自由裁量控制的一种模式，在控制技术层面上需要解决三个基本问题：第一，原则必须是法律原则而非法理原则，也就是说在法律上承认行政法基本原则的直接适用效力。其实，通过常识和经验，我们也会发现，规则统治总是或多或少为人的能动作用留出空间。

其次，行政执法的过程是行政机关行使行政权最经常和最广泛的领域。理想的情形应当是将不同的控制模式进行整合。

自由裁量控制的核心目标，是实现不同条件下裁量的理性化。对自由裁量进行控制的核心目标，是否要消灭裁量，使各种执法活动按规则对号入座？很明显，消灭自由裁量的目标，只是一厢情愿的幻觉。

这种规则控制模式，对压缩和取消不必要的自由裁量具有重要意义。这种开放、竞争性的程序，提供了一个不同主体相互交流、沟通、竞争和制约的制度环境，可以有效抑制裁量的恣意和专横，从而提升裁量权行使的理性化。

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